司法对国内环境法治的推动作用

中国环境法治在经过近30年的发展后取得了令人瞩目的成绩。中国创建了较为完善的环境与资源保护体系和管理体制，以行政管制为主的环境治理也有效地遏制了环境的快速恶化。然而，近年来，中国经济飞速发展。经济增长在给国家和人民带来巨大福利的同时，也给环境和自然资源带来巨大压力，产生了突出的环境问题如：严重的环境污染、水土流失、生物多样性锐减以及贸易增长所带来的不利影响。面对环境资源破坏问题，企业不遵守环境法，政府没有履行应有的环境保护责任的现象仍十分普遍，也因此环境法被标签为“软法”。环境法作为一个法律部门，理论界和实务界都必须更加关心环境立法的法律适用、遵守和执行的问题，也就是环境司法在生态文明和法治建设中的作用问题。以此为目的，本文在考察人民法院审理的环境与资源保护环境污染侵权的典型案例和判决的基础上，讨论人民法院的司法活动在维护公民环境民事权益方面的贡献和局限。

一、环境污染侵权民事归责原则的立法框架

因环境污染的特殊性，国家通常制定和适用特殊的法律规则和原则保护污染者的民事权益。严格责任原则是普遍适用于环境污染损害赔偿案件中的一个重要的特殊规则。严格责任在因果关系判断上，并不强调污染者行为违法性或主观过错。但是，从1979年的《环境保护法（试行）》到现在，中国环境立法对污染侵权严格责任的规定一直在变化。在环境法治早期即实施1979年的《环境保护法（试行）》的时期，环境污染侵权案件如其他民事案件一样适用过错责任原则。 1979年的《环境保护法（试行）》在“奖励和惩罚”一章中，规定了环境保护一般法律责任。尽管这章的法条在环境污染侵权责任和法院管辖权规定上是模糊的，但是至少已经为追究法律责任提供了原则性规定；而且，在没有特别规定的前提下，这些规定也意味着过错责任原则是环境污染侵权责任的一般法律原则。1984年《水污染防治法》（中国最早的正式的环境制定法），首次确立了环境污染侵权中的相对严格责任原则。然而1986年《民法通则》把过错责任规定为适用于所有侵权行为的归责原则，包括环境污染侵权―――该法第124条特别提及“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”。

1989年《环境保护法》是适用范围更广的环境基本法。它在环境污染侵权赔偿责任方面的立法延续了1984年《水污染防治法》确立的相对严格责任制度：所谓“相对”严格责任，是指该法将“自然灾害”和“立即采取合理措施”作为责任豁免的情形。这样，环境特别立法与普通民事立法在环境污染侵权赔偿责任原则方面的矛盾就产生了，这种不协调极大地妨碍着人民法院能动地适用环境特别立法的严格责任原则。

在司法实践中，《环境保护法》第41条第1款规定了人民法院对当事人直接提起的民事诉讼享有管辖权，对不服环境保护行政主管部门处理的的民事决定也有司法审查权。但1992年全国人民代表大会法工委颁布的《关于正确执行1989年第42条第1款的答复（致国家环境保护总局）》，规定环境保护行政主管部门做出的侵权民事处理决定不能作为人民法院的审查对象。这条立法解释暗示环境保护行政主管部门对环境污染侵权案件的处理是属于民事调解，而非行政决定。〔1〕由此，1992年以来，人民法院停止了对这类处理决定的司法审查，而是由民事法庭按照民事纠纷根据处理。

2009年通过、2010年7月1日生效的《侵权责任法》是中国民事侵权立法的里程碑性的立法。它在环境保护方面的成就是坚持和捍卫了环境特别立法关于污染损害责任的规定，创设了第八章“环境污染责任”，进一步承认了相对严格责任、因果关系责任推定、举证责任倒置等重要的法律原则，实现了环境特别立法和普通民事立法在污染损害责任问题上的立法统一。

在考察法院在处理环境污染侵权案件的司法作用的司法在中国环境法治中的作用基于对典型环境污染侵权案件的观察时候，笔者主要关注的是：在环境保护初期，环境制定法缺乏的时候，法院在遇到此类案件是如何进行司法审判的；以及在环境立法发展以后，普通民法与环境特别法存在矛盾的时候，法院又是如何适用法律的？从中我们也可以看出法院在环境保护中的司法贡献和局限。

二、环境污染侵权中国第一案的审理：绝对严格责任原则的创新性适用

王娟诉青岛市化工厂案是1979年《环境保护法（试行）》颁布以来人民法院审理的第一起环境污染侵权案件。〔2〕原告王娟为被告员工，1978年7月1日，雷击导致被告工厂出现大范围氯气泄漏，附近10多名居民中毒，被送往医院医治。原告因吸入氯气中毒症状较为严重，住院治疗1年多时间。被告支付了原告所有的医疗费用，并赔偿了她的收入损失。原告后来被诊断出患有过敏性支气管哮喘，需要继续治疗。原告再次要求被告支付其医疗费用和收入损失，被告以过敏性支气管哮喘与污染事件不存在因果联系为由拒绝。青岛市中级人民法院于1979年受理了这起案件。法院经审理查明：第一，原告在此次患病以前从未患过过敏性支气管哮喘，并且其本人无此类疾病之家族病史；第二，医学实验证明氯气中毒可致人患过敏性支气管哮喘疾病；第三，原告患过敏性支气管哮喘疾病的时间正是在青岛市化工厂发生氯气外溢污染事故以后。法院据此判定，原告的过敏性支气管哮喘系青岛市化工厂氯气外溢污染事故所致，故被告应对原告负赔偿责任。最后，双方当事人接受了法院调解，达成了赔偿协议。

该案的审判即使以现在的标准来衡量，人民法院采用的裁判员员员员员员员员员员方法也是创新之举，值得称许。首先，虽然当时1979年《环境保护法（试行）》对环境污染侵权没有明文规定适用严格责任（因此推定为仍然遵循过错原则），但是青岛市中级人民法院在本案中实际上适用了绝对严格责任的标准。所谓的“绝对”是指它甚至排除了不可抗力作为免除责任的理由（在该案中，氯气泄漏是因雷击造成），也就是法院采行的是对受害人最为有利的法律原则。其次，在认定行为与后果之间的因果联系时，举证责任并未加诸原、被告任何一方，而是由人民法院自己主动承担。在司法实践中，这种方法无疑有利于原告一方。第三，法院采用了演绎推理的方法，运用流行病学理论证明氯气泄漏导致了原告患过敏性支气管哮喘。〔3〕可以说，在当时我国可适用于环境侵权案件的法律规定不足或对受害人不利的背景下，该法院在审案过程中跨越了现有成文法的障碍，借鉴了日本法院对同类案例的审理经验，根据公平和正义原则做出了有利于受害人的判决。

三、相对严格责任在司法践行中的困难

从20世纪70年代末到1992年，法院陆续审理了较多的环境污染侵权案件，如“河新村渔场诉天津第二钢管厂案”（水污染给渔场造成损失）、“西安市灞桥区五星村诉西安电子厂案”（噪音污染造成的搬迁费赔偿）、“甘肃省乐都县人民政府诉青海省连城铝厂案”（因大气污染向乐都县受害者支付损害赔偿）、“青海省大通县四村诉青海省水泥厂案”（粉尘污染造成财产损失和人身损害）等。〔4〕法院对这类案件的判决基本上不是依据过错责任原则，而是依据相对严格责任原则。相对严格责任原则，需要人民法院对涉及因果关系、举证责任、污染影响损害赔偿评估规则等的因素给予一定的特殊考虑。

在上述案件中，都有一个未明确的义务问题，即在适用相对严格责任原则时，举证义务如何分配。如果坚持一般民事诉讼原则谁主张谁举证，则与实施过错原则没有两样，对受害者维权不利。基于很多法院在裁判员员员员员员员员员员此类案件时仍然坚持原告举证，1992年最高人民法院通过《最高人民法院关于适用若干问题的意见》（以下简称1992年最高人民法院司法解释），对有关举证责任的分配问题做出了回应，其第74条规定：“……在诉讼中，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。但在下列侵权诉讼中，对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证：……（3）因环境污染引起的损害赔偿诉讼。 ”

1992年最高人民法院司法解释表明，尽管在环境污染侵权问题上普通民法与环境保护特别立法存在矛盾之处，但是法院仍应对环境污染侵权适用严格责任原则。然而，由于这项原则仍然不够具体，在污染者承担举证的范围和受害人的举证义务上仍属法官自由裁量的事项。而法院对这些事项的判定可能存在保护受害者或者保护企业这样两种完全不同倾向的法律适用。 “浙江省平湖师范农场诉步云染化厂等五公司案”（以下简称“平湖师范农场案”）就是这样一个典型的案例。〔5〕因检察院和人民法院对水污染的举证责任分配问题存在分歧，该案经历了三次审判监督程序，历时14年。

平湖师范农场始建于1991年，专门为美国合作企业从事特种蝌蚪养殖工作。 1994年4月，原告发现其蝌蚪大量非正常死亡。到同年9月和10月，蝌蚪几乎全部死亡。因为该农场位于被告排污水道之上，且被告已经超国家排放标准排放污水有一段时间，原告认为蝌蚪死亡是被告造成的污染所致。 1995年平湖县基层人民法院作为一审法院受理了此案，1997年判决对原告诉讼请求不予支持，原因是原告未能证明蝌蚪的死亡是被告导致。更具体而言，没有证据表明污染导致了原告的损失。应原告请求，1998年嘉兴市检察院以一审法院没有适用本应适用于该案的举证责任倒置规则即1992年最高人民法院司法解释的第74条规定为由，提出抗诉。嘉兴市中级人民法院通过审判监督程序审理了此案，检察官到庭监督审判。同年中级人民法院判定，举证责任倒置规则应当适用于该案，但只限于证明造成污染者的主观过错。原告仍然必须证明两个事实：污染为被告所致、损失（蝌蚪的死亡）是因污染所致。关于这两个事实，中级人民法院进一步查明：原告已经在一审程序中就污染事实进行了充分证明；就第二个事实而言，中级人民法院要求原告举出确实证据，证明蝌蚪体内的致命物质的化学成分，与被告排放的污染物成分一致（这其实就是证明直接因果关系）。由于原告没能举证直接因果关系的存在，中级人民法院作出不支持原告的终审判决。浙江省高级人民检察院随后介入此案，要求浙江省高级人民法院再审。浙江省高级人民检察院抗辩称，基层人民法院和中级人民法院都是采用的过错责任原则和一般因果关系原则审理案件，而没有采用环境污染侵权所应当适用的严格责任原则和举证责任倒置、因果关系推定的规则。在浙江省高级人民法院的再审程序中，由于被告举证证明了受到相同污染的同一水道区域内的其他蝌蚪养殖场并没有在同一时期出现与原告养殖场同等规模的蝌蚪死亡现象，结果浙江省高级人民法院在2001年的判决中仍然判定污染者不承担赔偿责任。显见，在因果关系问题上，浙江省高级人民法院的判决运用了与中级人民法院相同的方式适用法律。

由此案可以看出，人民法院在对污染侵权案件采用新的举证责任和因果关系证明方面还非常保守。另外，该案的审判也暴露了在这些方面法律规定存在不足。从国外环境司法实践可知，适用严格责任还必须同时辅之以因果关系推定和举证责任倒置等规则。为此，最高人民法院在2002年《最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定》第4条重申：“……下列侵权诉讼按照以下规定承担举证责任：……（三）因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。 ”

最高人民法院2002年的这个司法解释是对1992年司法解释的强化，它似乎是对地方法院裁判员员员员员员员员员员“平湖师范农场案”的严厉批评，也起到了推动人民法院在环境污染侵权案件统一适用相对严格责任原则的作用。在后来的涉及沿海渔场因石油泄漏遭受损失的“刘俊、刘荣诉锦州经济技术开发区六陆实业股份有限公司案”，涉及噪音侵权的“邸哲明诉陈洪森上诉案”〔6〕中，地方人民法院更多采用了这两个司法解释，正确适用相对严格责任，作出了有利于受害一方的裁判员员员员员员员员员员。在同时期发生的“青海省大通县四村诉青海省水泥厂案”的法院裁判员员员员员员员员员员也体现了适用相对严格责任的情形。原告因10年来一直受到被告的粉尘污染影响而要求获得对农作物、牲畜、人身健康和收入损失的赔偿。该案难点就在于，要找到衡量来自被告工厂的粉尘造成的实际损失的技术手段。受理法院使用了科学报告和专家实验结果，作为衡量原告农作物和牲畜损失的参考，支持了原告的农作物损失赔偿请求；原告提出的牲畜损失和人身健康损害赔偿请求，由于在技术上仍然无法证明这些损失（例如对人身健康的损害赔偿请求，个人医疗检查并未表明疾病症状实际发生于污染事件之后）而不被法院支持。

得益于人民法院和其他部门这些年处理环境污染侵权案件的实践，严格责任法律规则和相关原则已经在2008年《水污染防治法》得到了发展和更好的阐释。 2008年《水污染防治法》第87条规定，因水污染引起的损害赔偿诉讼，由排污方就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。可以说，2008年《水污染防治法》已基本采纳了上述最高人民法院司法解释的规定。该法的规定为司法机关公正处理水污染侵权案件提供了立法基础，为法官裁判员员员员员员员员员员大气和噪音污染侵权案件的处理创造类推适用的有利条件。 2009年作为调整侵权行为基本法的《侵权责任法》以“环境污染责任”一章实现了环境特别立法和普通民事立法在污染损害责任问题上的立法统一。

在制定法走向完善的背景下，“平湖师范农场案”在最高人民法院进行的第三次再审程序中得到了公正的裁判员员员员员员员员员员。 2009年4月2日，最高人民法院做出终审判决，原审原告平湖师范农场获得胜诉，5家污染企业承担污染赔偿的连带责任。最高人民法院认为，此案经原审三级人民法院审理，共同的争议是5家企业的污染行为与养殖场的损失是否存在因果关系，特别是应由哪一方举证证明这一因果关系是否存在。对此，最高人民法院认为：“原审历次审理，均要求受害人养殖场就污染行为和损害后果的因果关系，即水污染是导致蝌蚪死亡的原因承担举证责任，并认定养殖场青蛙蝌蚪的死因不明，养殖场不能证明蝌蚪死亡系被何特定物质所致，故养殖场所举证据未能达到适用因果关系推定的前提。原审历次审理对于举证责任的分配系适用法律错误，本院予以纠正。 ”“5家企业所举证据既不能证明其污染行为不会导致蝌蚪死亡，也不能证明导致蝌蚪非正常死亡的结果确系其他原因所致，因此对于本案中污染行为和蝌蚪死亡之因的因果关系，5家企业均不能提出足够证据予以否定。位于上游5家企业污染了水源，同时段，下游约6公里的养殖场发生了饲养物非正常死亡的后果，5家企业又没有足够的证据否定其污染行为与损害后果之间的因果关系，作为加害人的5家企业，应当向养殖场承担侵权损害赔偿责任。 ”最后，最高人民法院认定，原审判决认定事实不清，适用法律错误，因此做出撤销浙江省高级人民法院、嘉兴市中级人民法院、平湖市人民法院民事判决的决定。这一判决对污染受害者来说无疑是一个迟到的正义的春天。

四、司法在保障公民因环境污染受损害的民事权益中存在的问题与建议

司法机关在环境立法的实施、执行中起着至关重要的作用。司法的有效与公正的运作不仅能够促进和鼓励社会主体参与环境保护工作的监督管理，更是保障国家和政府各部门公正履行环境、社会、经济事务，维护生态文明和法治的关键因素。

中国环境立法仍受到“官”本位和政府部门利益为重的公权管制模式的影响，因而往往缺乏对民事利益和个人利益给予应有的法律关怀和尊重。受环境成文法的限制，人民法院在环境污染民事案件的司法审判中往往做出保守的判决，不能能动地、主动地通过法官裁量权进行创新性的法律适用（除了“王娟案”等少量案件之外）。如上所述，在国家民事立法法与环境立法存在冲突的情况下，司法机关往往倾向过错原则的法律适用；即便在最高人民法院出台要求适用相对严格责任、举证责任倒置、因果关系推定的司法规则的情况下，人民法院的司法实践仍然差强人意。这从“平湖师范农场案”中三级人民法院连续做出的错误的、不利于受害人的判决可见一斑，法院要如公众期待的那样在污染侵权案件中倾向性地维护受害者的利益，仍需要很长时间。

由于中国司法秉承适用制定法的传统，有关环境损害和污染赔偿的民事或行政诉讼的规定仍需要立法或司法解释的进一步明确和细化。最高人民法院的司法解释虽然填补了举证责任倒置、因果关系推定等方面的一些立法空白，但是这些规则对于指导法官正确、公正审判而言，仍然过于抽象和模糊。应在未来的制定法中加强如下方面的规定。第一，关于举证责任倒置的范围，即在举证责任转移和倒置之后，原告和被告的举证责任范围到底如何具体分配？第二，关于因果关系推定。这不同于举证责任倒置原则，但却与该原则密切相关。因果关系推定要求，如果被控造成损害者无法证明其行为没有导致损害的发生，就可以推断其行为为损害发生的实际原因。 2008年《水污染防治法》已大体采纳该原则，但该原则仍需被扩展至诸如大气污染之类的污染治理领域。第三，关于提供、收集证据的公共职责，即应由哪些公共机构或部门负责向受害人（特别是难以取得相关环境信息的受害人）提供有关污染的信息？建议由公共监管机构、环境保护机构或其他机构和部门在法院要求或私人机构申请的情况下承担这项证明和支持诉讼的责任，人民法院也应承担要求或命令有责公共或私人单位提供此类信息的职责。

考察法院在处理环境污染侵权方面的裁判员员员员员员员员员员作用可以发现，人民法院在其中处于较弱的地位，司法裁判员员员员员员员员员员的功能没有充分发挥。分析原因主要是人民法院在判定环境污染侵权方面能力不足，技术力量比较薄弱，特别是在事实认定和证据收集方面，包括例如现场勘查、监测和调查等环节远远不如环境保护行政机关。从体制角度来看，人民法院的现有结构中并没设置专门的环境事务审判庭，这可能导致法院对环境污染侵权案件有心无力、爱莫能助。〔7〕考虑到环境事务和环境诉讼的特殊性质，有必要研究在法院体系设立专门环境案件审判庭的必要性（目前呼声已经很高），并加强开展环境法司法实务的法官能力建设。

最后，笔者认为，司法机关应依照宪法独立开展审判工作，避免其审判行为受到政府部门和其他公权力部门的影响。在追求经济增长的过程中，由于主要污染者往往也是当地经济发展的主要贡献者，常常发生人民政府为保护污染者的利益（实际也是政府经济人本身的利益）向司法机关施压，导致法院做出不公正的判决的情况。我们期待随着司法体制改革的不断深化必将为环境法治提供更完善的体制和机制，使人民法院真正成为环境正义的卫士。